图2

表5职责部门政策科学研究推广培训中央准备、制定执行措施、监测影响统筹公共服务统筹公共服务，承担农业生产者在接受推广中的各项费用投入的分配对执行人提供建议及支持促进专业的农民组织统筹公共服务立法，制定规章制度协助私营部门进行组织立法，制定规章制度协助私营部门进行组织地方参与无制定和监测各区域推广计划制定，实施和监测区域培训方案对执行人提供建议及支持

表5涉及示范中心功能的为推广及培训两项。按照农业行政体系地方分权制的思路，技术推广应由中央政府进行统筹规划，并由各地区进行配合。推广技术及培训的效果由各地区进行跟踪。而在实际操作中示范中心的实际进行的技术推广和培训日程并不需要获得农业部同意（仅需要备案），也并未纳入到每年的计划中，培训经费并不从刚农业部经费中支出，而在执行培训时，由示范中心自身制定培训及技术推广方案，培训方面只需要地方农业部门在联络学员方面给予支持，监测评价的工作地方农业局十年来并未着手进行过跟踪。因此，从某种意义上说，示范中心承担了中央及地方的两项职能以开展推广及培训工作，但仍然独立于其农业分权制度之外。

五、结论

农业技术示范中心作为中国援外的标志性成果之一，其可持续发展困难一方面由于示范中心自身原因所致，更重要的是受援国自身农业发展政策引导机制不明确、农业技术推广体系具有高度外向依赖性、脆弱性，农业行政管理体制的不稳定性所造成。在“一带一路”倡议下，农业援助应在制度框架下针对受援国进行全面布局，从制度、技术两层面双管齐下，为示范中心的发展提供机制保障。在受援国农业技术推广体系不完善，相对弱势的情况下，在所处困境中找到适合自身发展位置，中国援刚农业技术示范中心可持续发展仍需要较长的路要走。

[1]周泉发，黄循精.我国援非农业技术示范中心可持续发展战略初探[J].热带农业科学，2011，31（04）.

一、引言2017年撒哈拉以南非洲实现GDP1.67万亿美元，贫困人口位居世界首位，农业发展能力总体薄弱。近年来，重点支持非洲国家促进农业发展，帮助非洲国家解决贫困问题，是中国对外援助的主要内容。1960—2010年中国在非洲共援建了约220个农业类项目，占所有援非成套项目数量的1/5左右。中国援非农业技术示范中心是2006年第三届中非合作论坛北京峰会的重要内容之一，同时也是新时期中非农业合作的新形式、新创举。十余年来示范中心在品种试验、技术推广、人员培训方面开展了一系列活动，为受援国农业技术水平的提高、促进农业农村经济发展发挥了积极作用。然而目前在多数示范中心进入技术合作期后，多个示范中心陷入了发展困境。学界围绕示范中心的研究主要从其功能定位、意义与影响、问题与建议等三方面展开。功能定位方面，国内文献主要从宏观、微观两种视角进行研究，宏观角度采用共时性研究，将示范中心纳入统一研究框架，进行分类、比较研究，微观角度采用历时性研究，详实记录了各示范中心从前期规划至后期运营的全部故事叙述。意义与影响研究主要集中在示范中心对中国、对非洲、对国际援非格局的影响展开。问题与建议占示范中心研究的一半以上，国内学界就示范中心的可持续发展均是从中方角度提出了多种建议，完善援非示范中心的管理制度、选择适合援非示范中心的经营模式、建立与受援国沟通交流机制等。由于对受援国农业发展体系及农业发展政策缺乏有效的一手材料，对非洲受援国的认识严重不足，基于语言等原因，尤其是对以法国为前宗主国的西非、中非部分国家认识更是欠缺，因此，多数学者未能从受援国角度对技术示范中心的可持续发展问题进行分析与建议，即使存在相关建议，也仅是“受援国技术投入少、资金缺乏”等宏观描述，难以深入到具体层面。本文是通过在刚果（布）农业技术示范中心为期两个月的田野调查，并结合刚方农业部的相关材料，从受援国出发，以非洲首个被列为“一带一路”倡议先行先试国家，也是中国首批援非的14个农业技术示范中心之一的刚果（布）农业技术示范中心为例，通过全面梳理刚果（布）农业发展政策，从理论制度层面揭示受援国政策与示范中心发展的内在冲突。二、刚果（布）农业政策与示范中心的发展农业政策是政府为解决现实和潜在的农业问题而做出的决定和行动，并形成规范性文件予以发布。农业政策是农业经济重要的导向机制。在农业政策的引导作用下，带动重点产业的发展并促进农业产业结构的调整。刚果（布）政府近年来颁布了多项政策以促进当地农业产业发展。备受瞩目的则是2018—2022年刚农业发展五年计划（Plan National de Développement Agricole 2018—2022 PNDA)。该计划是国家政治意愿在农业领域的具体体现，它符合联合国千年发展目标，致力于创造可持续的就业，解决国内粮食和营养安全问题并最终消除贫困。该规划将促进合理利用现有国内潜力，依靠竞争性和可持续生产，通过家庭农场现代化和促进商业化农业以扭转刚农产品贸易逆差的问题，目前，刚果每年食品进口约花费五千亿西非法郎。2018—2022年刚农业发展五年计划长达33页，然而在其中对示范中心的定位及描述仅出现过一次。“位于贡贝农场的农业技术示范中心是刚政府与中国政府在2008年达成的合作项目，它是农牧业生产者在培训、生产、推广、发展研究方面的支持机构。”[1]（p60-64）刚政府未在国家层面列出关于农业技术示范中心明确具体的五年规划，也未规定该中心与其他地方农业机构的协调机制。而另一方面，联合国粮食及农业组织，联合国世界粮食计划署，世界银行等国际组织反复出现在该五年计划中。农业技术示范中心被视为孤立的个体。此外，五年计划中未设定示范中心的年度目标和预期总目标。原则上经过近十年的发展建设，刚政府应对试验、示范、培训等任务进行精确规划，涉及示范中心的运营内容和目标等各项分指标体系。因此，示范中心直至今日仍未被有效纳入刚国家发展规划中。农业发展规划也并未对示范中心的发展产生积极的引导作用。在2018—2022年国家农业发展五年计划（PNDA）的框架指导下，刚政府先后颁布了涉及农业各领域的具体发展政策与项目。如图1所示。图中是涵盖刚政府旨在优先发展的8个农业各部门计划，受刚国家发展五年计划的统一协调，并与其保持高度一致。与农业技术示范中心发展最为相关的是国家农业粮食营养安全投资计划及农业、畜牧业发展项目两项计划，其中针对示范中心的仅在其附录中有粗略描述。以粮食营养安全投资计划为例，刚政府强调，“国家农业粮食营养安全投资计划的战略目标之一是支持农业、渔业和林业科研活动的发展及其科技创新的传播，农业技术示范中心的目标是通过相关科研活动对质量和效益的有效指导以加强生产者的生产能力”。在此附录中，示范中心的功能被狭义定义为科研创新，然而政府对于示范中心的创新目标及领域并未做出具体的要求及规定，更没有其他形式的支持。从刚果（布）国家农业发展五年规划至促进农业各部门发展的具体计划，中国援刚示范中心始终游离在其农业体系之外，并未受到刚农业发展政策的倾斜，难以发挥有效作用。图1三、刚果（布）农业技术推广体系农业技术推广系统的依赖性。刚果（布）农业技术推广体系与意识形态的变化存在天然联系。1968—1990年刚果（布）实行社会主义发展，在此阶段，大批农业技术人员前往苏联留学并接收苏联全方位援助。1970年在苏联的援助下成立兽医科学实验室（Laboratoire Scientifique Vétérinaire），成为刚果（布）在畜牧兽医方面唯一的研究机构。此后，成立农村发展中心（1975 Institut de Développement Rural），卢迪马农学研究中心（1981 Centre de Re?cherches Agronomiques de Loudima）及其他专注于森林、土地、作物的研究中心，农业技术推广体系全面苏化。1986—1987年苏刚关系破裂后，苏联从刚农业生产部门先后撤出，导致其在农业研究成果通过农业推广机构向生产者传播方面留下制度空白。1996年以世界银行为主导，逐步对刚果（布）农业技术推广系统进行全方位援助，而此点可从2011—2018年国家发展五年计划中实施的农业发展项目中得到印证。根据预算的来源，刚农业发展推广项目可分为两类，第一类资金由刚政府提供，第二类资金来源为国际组织及他国援助资金。除上述三个资金占比较大的项目外，刚政府还划拨了部分预算用于畜牧农场、水产业及新农村建设的发展，具体金额由于数量较少，因此不做统计。经统计，由刚政府支持的农业技术推广项目总额为339亿西非法郎，约占总投资的28%，而由多边国际组织提供资金支持的技术推广项目总额为880亿西非法郎，约占总投资的72%。因此，刚农业技术推广体系基本依赖国际组织在刚开展的农业项目，其自身的农业技术推广体系并不具有独立性，依赖性极高。刚果（布）农业技术推广体系完全按照西方模式施行，可以预见的是，这样的发展体系将继续在刚农业发展中发挥着作用，短时间内难以改变。那么对于示范中心而言，在此体系中寻求生存及发展则显得更加艰难，示范中心难以融入刚目前仍旧被西方主流所占据的刚农业发展体系中去。自刚果（布）20世纪60年代脱离法国殖民建国以来，其农业技术推广体系始终依赖于其他国家，从照搬苏联模式至完全依赖西方发展模式，近50年始终处于推倒重来的反复初建中，其农业技术推广体系具有高度依赖性、脆弱性。表1 刚政府提供资金的发展项目数据来源：刚国家农业发展五年计划2018—2022。N°项目名称年预算(百万西非法郎)共计(百万西非法郎)5 898，5 17 500 10 511 33 909，5 1.2.3.木薯香蕉大蕉可可2021 1 527 0 0总计2018 1 750 1 150 1 786 4 686 2019 1 074，5 5 450 3 995 10 519，5 2020 1 547 10 900 4 730 17 177 1 527表2 国际组织提供资金的发展项目数据来源：刚国家农业发展五年计划2018—2022。项目名称支持商业性农业发展的项目（PDAC）陆地渔业及水产养殖业的发展项目农业部门发展支持项目（PADEF）农业普查项目及国家数据支持菜豆小农种植者项目（PAPPH）支持菜农及加工商项目（PAMTAC II）农业，畜牧业和渔业水资源评估项目生产者组织和民间社会组织的能力建设项目（OP/OSC）除秋季粘虫行动计划的项目中部及东部非洲农业加工项目（ECAAT）总金额（百万西非法郎）60 000 10 500 7980. 3800 1028. 500 160 127 25 4000资金来源世界银行刚政府，国际农发基金，欧佩克石油发展基金刚政府，国际农发基金，欧佩克石油发展基金刚政府-联合国粮农组织欧盟（95%），世界粮食计划署（PAM），联合国粮农组织欧盟，法国发展署（AFD）联合国粮农组织联合国粮农组织联合国粮农组织世界银行农业技术推广机构间的松散性。自1997年刚内战结束以来，刚果（布）政府在世界银行的援助下逐步建立农业技术推广机构，国家科研成果推广署将研究与生产进行对接。经过统计，目前刚农业技术推广机构如表3。国家科研成果推广署是最高级别的科研推广机构，负责信息采集的相关工作。研发、推广和传播的推广机构是连接技术与小农户的中介，通过一系列推广活动，促进协作从而提高小农户的生产水平。其次以应用研究机构为主。在上述技术推广机构之间，刚果（布）并不存在统一的协调机制统筹规划，各推广机构独立运行，组织结构较为松散。基于此，示范中心的活动开展则饱受困扰，松散的行政管理机构，很难找到与其契合的合作伙伴共同致力于农业技术推广；作为技术链的重要一环，示范中心与推广农业成果的农业推广单位，生产者、农业企业等产业链中的任何一环几乎不存在联系，单一的技术推广活动难以取得系统化的成效。农业技术推广资金不到位。农业技术推广是带动农民改变生产方式的重要途径，也是研发科学知识和技术创新转移的工具。2003年7月非盟第二届国家元首及政府首脑会议上，非盟启动“非洲农业综合发展计划”（CAADP），各国承诺将10%的国家预算拨付给农业投资，从而确保非洲各国农业年均增长率达6%。以刚果（布）国家农业粮食营养安全投资计划为例，在该计划3897.65亿西非法郎的总投资额中用于农业研究及技术推广的经费为647亿西非法郎，占总投资额的16%。然而根据前四项的资金预算，（农业畜牧业、渔业水产养殖业、土地管理、农业研究与推广）目前已获得资金仅为350亿西非法郎，资金缺口2300亿西非法郎，资金缺口比高达80%以上。虽然农业研究及农业技术推广的资金比例相对于其他农业发展项目较高，但在总体面临资金缺口的情况下，难以落实具体的农业推广活动。此外，根据刚农业部统计，国内用于农业投资及技术推广的总金额占刚国民生产总值的0.22%，这一比例远低于“非洲发展新伙伴关系”在2006年提出的1%的最低标准要求。表3 刚果（布）农业推广机构列表指标传递科技信息参考机构国家科研成果推广署建立目标传播技术创新的系统连接研发、推广和传播提高种植者的技术水平恢复研究基础设施农业农村技术合作中心；畜牧技术推广中心；农业技术示范中心；农业推广发展的非政府组织2个研究机构：农业研究机构及林业研究机构；7个研究中心：种子改良中心；国家土壤研究中心；农业技术推广中心；畜牧技术推广中心；农业技术示范中心；水产技术中心；国家再造林服务中心；不同地区生态农业研究站；复兴应用研究机构表4 国家农业粮食营养安全投资计划资金分配图表优先发展项目已获资金（单位：百万西非法郎）资金缺口（单位：百万西非法郎）农业畜牧业渔业、水产养殖业土地管理农业研究及推广小计林业经济、可持续发展，环境国家能力建设加强食物和营养状况，弱势群体，危机管理和自然灾害未预计的风险及价格上涨总计金额（单位：百万西非法郎）163 344，9 41 964，0 3 000，0 64 700，0 273 008，9 27 081，9 20 700，0 18 135，0 50 838，9 389 764，7 238 008，9 .9-8 140，0 3 519，0 ，8在整体技术推广缺乏资金支持的情况下，用于示范中心推广活动的经费基本依靠示范中心自身经营活动。而刚政府早期建成的推广机构也多处于关门停止服务的状态，2014年自石油经济爆发危机以来，刚果经济陷入困境，在此状况下，刚本国的农业技术推广机构活动已是止步不前，示范中心的相关活动及可持续发展更是雪上加霜。刚农业技术推广体系整体呈不乐观的态势。四、刚果（布）农业管理体系示范中心的各项发展与刚农业部的行政体系紧密联系。刚果农业部的组织结构经过若干次的机构改革，几乎每三年发生一次。极不稳定是其体制框架的最大特点。机构改革的变化给示范中心的归属管理上也带来很大障碍。示范中心的专家表示“示范中心一出问题，基本都是示范中心的刚方主任去沟通”，“示范中心就是农业部的一个实体，但是属于谁管好像也不清楚，有时候主任去跟国际司沟通，有时候又直接去找部长”。图2为刚农业部组织架构。在刚内部的协调中，也并未规定农业技术示范中心的归口管理，截止到目前，所有出现的需要解决的问题只能根据问题的严重性及涉及范围由刚方主任进行汇报，并无日常的汇报管理上级单位，这直接导致了示范中心无法被编入到刚农业发展体系中，多年处于边缘化状态。地方分权制的农业行政体系。地方分权始于1995至1996年之间。它被视为政府良好治理的标准，也是一项国家发展战略。它赋予所有各级国民参与政府各项活动的准备、落实，监测和持续评估，同时地方分权也包括为机构和当地社区制定具体的任务，以管理发展活动。地方分权制度反应在农业行政体系中为农业系统公务员统一由农业部归口进行管理，一部分在首都布拉柴维尔任职，另一部分由农业部将人员派往全国各地，人员工资均由农业部统一发放，地方政府不负责该笔支出。分配至地方的行政人员除负责日常行政事务，传达上级政策外，同时需为农民提供各项技术支持工作。他们掌握着各地区农业生产活动的具体信息，包括农民数量、牲畜数量、各作物的收获情况等。此外，还负责分发疫苗、处理动物疫情问题等。根据刚农业部统计，目前多数农业公务人员任职于首都，仅有少部分在各地区任职，通常地市一级农业行政人员最多不超过5人，部分地区仅有市农业局局长1人。近年来，由于退休等原因，导致农业技术人员人数严重不足。表5中总结了刚农业部中央与地方的责任分权。图2表5职责部门政策科学研究推广培训中央准备、制定执行措施、监测影响统筹公共服务统筹公共服务，承担农业生产者在接受推广中的各项费用投入的分配对执行人提供建议及支持促进专业的农民组织统筹公共服务立法，制定规章制度协助私营部门进行组织立法，制定规章制度协助私营部门进行组织地方参与无制定和监测各区域推广计划制定，实施和监测区域培训方案对执行人提供建议及支持表5涉及示范中心功能的为推广及培训两项。按照农业行政体系地方分权制的思路，技术推广应由中央政府进行统筹规划，并由各地区进行配合。推广技术及培训的效果由各地区进行跟踪。而在实际操作中示范中心的实际进行的技术推广和培训日程并不需要获得农业部同意（仅需要备案），也并未纳入到每年的计划中，培训经费并不从刚农业部经费中支出，而在执行培训时，由示范中心自身制定培训及技术推广方案，培训方面只需要地方农业部门在联络学员方面给予支持，监测评价的工作地方农业局十年来并未着手进行过跟踪。因此，从某种意义上说，示范中心承担了中央及地方的两项职能以开展推广及培训工作，但仍然独立于其农业分权制度之外。五、结论农业技术示范中心作为中国援外的标志性成果之一，其可持续发展困难一方面由于示范中心自身原因所致，更重要的是受援国自身农业发展政策引导机制不明确、农业技术推广体系具有高度外向依赖性、脆弱性，农业行政管理体制的不稳定性所造成。在“一带一路”倡议下，农业援助应在制度框架下针对受援国进行全面布局，从制度、技术两层面双管齐下，为示范中心的发展提供机制保障。在受援国农业技术推广体系不完善，相对弱势的情况下，在所处困境中找到适合自身发展位置，中国援刚农业技术示范中心可持续发展仍需要较长的路要走。参考文献：[1]周泉发，黄循精.我国援非农业技术示范中心可持续发展战略初探[J].热带农业科学，2011，31（04）.

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